Con ocasión a la decisión de la Corte IDH en el Caso Petro Urrego Vs. Colombia del 8 de julio de 2020¹ por violación a los derechos políticos y las garantías judiciales y la protección judicial en relación con el derecho a la igualdad ante la ley de la víctima del diseño institucional² y la acción por parte del Estado Colombiano en el marco de un proceso disciplinario³, surge no sólo el debate respecto a la forma y el fondo del fundamento de Corte IDH para ordenar sustituir la Constitución del Estado Colombiano⁴, sino sobre los mecanismos de implementación para cumplir con el deber de adoptar una adecuación interna constitucional y legal de un aspecto estructural del Estado de Derecho en Colombia como es la facultad de destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular en cabeza de la Procuraduría General de la Nación⁵.

La Corte IDH en el acápite 136 afirma que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución de funcionarios democráticamente electos previstas en general en el ordenamiento jurídico colombiano, y en particular en el Código Disciplinario Único, constituyen un incumplimiento del deber de adoptar disposiciones de derecho interno⁶. Interpreta en general en la sentencia que existe en el Estado Colombiano un procedimiento administrativo disciplinario y un marco normativo que lo sustenta, así como recursos intentados para combatirlas, con garantías que permiten la vulneración de derechos políticos, esta afirmación no sólo involucra la actividad de la Procuraduría sino la del Consejo de Estado⁷, la Corte Constitucional⁸ y el Congreso de la República⁹, entre otros, por lo que la existencia de un proceso administrativo disciplinario, su medio de control de legalidad, de tutela y legislación, son parte de la estructura que reprocha la Corte IDH, considerando que el Estado tiene una Constitución contraria a la Convención que debe ajustarse¹⁰, sin lograr justificar adecuadamente su competencia para ordenar ello, al igual que el alcance y aplicación de dicha orden dado que implica para este caso sustituir la estructura de la Constitución pues afectaría varías disposiciones del modelo de Estado elegido¹¹.

Por otro lado en el aparte 158 de la sentencia se afirma que no es procedente ordenar la adopción de medidas legislativas o constitucionales en relación con el procedimiento disciplinario previsto en el Código Disciplinario Único, porque no existen elementos para concluir la existencia de un problema de carácter estructural que amerite la modificación de dicho procedimiento o la necesidad de implementar políticas públicas dirigidas a la sensibilización de los funcionarios de la Procuraduría y sólo menciona que existen diversas disposiciones en el ordenamiento jurídico colombiano que deben armonizarse y adecuarse a la Convención en garantía de no repetición por lo que ordena al Estado adecuar su ordenamiento interno con la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención y con la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías¹².

Así las cosas, la protección de la primera dimensión del derecho de adecuación de las normas internas a la Convención ordenaría adecuar las normas que prevén restricciones a derechos políticos y/o facultan autoridades para su imposición con los derechos reconocidos en el artículo 23 y lo previsto en el artículo 23.2 de la Convención. Respecto a la segunda dimensión se impone que en la adopción de dichas prácticas las autoridades del Estado cumplan con la obligación de ejercer un control de convencionalidad que satisfaga el estándar de proporcionalidad estricta en virtud del grado de afectación a los derechos políticos. Con todo, la Corte IDH afirma que el artículo 23.2 de la Convención contempla los requisitos para que proceda la restricciones normativas de los derechos políticos reconocidos en el artículo 23.1 con sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario público democráticamente electo en garantía del principio de jurisdiccionalidad como son (i) un juez competente, (ii) la existencia de una condena y (iii) que las sanciones se apliquen como resultado de un proceso penal que respete las garantías judiciales del artículo 8 de la Convención¹³.

Con ello, una interpretación permite afirmar que para dar cumplimiento estricto a lo resuelto y establecer un respeto estricto de la primera dimensión del deber de adecuación que obliga atender los criterios claros y específicos bajo los cuales dichos derechos pueden ser limitados, debe cambiarse la estructura del Estado dado que las sanciones de destitución e inhabilitación de funcionarios públicos democráticamente electos por parte de una autoridad administrativa disciplinaria son incompatibles no solo con la literalidad del artículo 23.2 de la Convención, sino también con el objeto y fin del mismo instrumento. Otra interpretación podría afirmar que el procedimiento administrativo disciplinario contra funcionarios de elección popular persiste hasta el momento de demostrar la necesidad de imponer suspensiones, destituciones o inhabilidades por lo que deberá compulsar el expediente a la Fiscalía con los hallazgos y hacer seguimiento a este desde la función misional de intervención. El devenir obligará a que la Corte IDH haga una interpretación de su sentencia para dar coherencia argumentativa a lo que consideró y ordenó.

Valga resalar como notas finales que se extraña en una Sentencia de la Corte IDH de esta índole, tradicionales asuntos de análisis que internamente se realizan cuando estamos frente a un posible caso de sustitución de elementos estructurales de la Constitución, no se sigue un estudio sobre la naturaleza de la disposición en la Constitución, la importancia del Control Disciplinario en el modelo de Estado y la razonabilidad de la facultad otorgada a la Procuraduría, tampoco sobre la competencia de la Corte IDH en estos asuntos lo cual podría justificar su nuevo estándar de control a las Constituciones que coloca principios prepolíticos en conflicto. Basta ver que con la sentencia habrá quienes considerarán que un acto sancionatorio en su contra con control en lo contencioso administrativo e incluso con decisión de tutela desfavorable se debe revisar, con la pretensión de que se amparen sus derechos políticos y puedan volver a la vida política, ya que podrían presentar como argumento que la Constitución y su praxis sancionatoria ha configurado perjuicios irreparables lo cual anclarían en coherencia con los “fundamentos” de la Sentencia de la Corte IDH, dado que no se examinó a fondo el caso y al parecer el contexto jurídico del Alcalde de la capital del Estado Colombiano es el mismo para todo funcionario de elección popular, esto en especial con lo alegado respecto a la garantía de segunda instancia y a que persiste un marco normativo inconvencional que permite que se impongan sanciones de inhabilitación y destitución de funcionarios de elección popular mediante actos administrativos que no constituyen una condena penal firme como lo indica la Convención.

Tampoco se aprovechó el caso para realizar un examen sobre la necesidad, racionalidad y proporcionalidad de un control a la gestión pública sobre el ordenamiento, manejo y gestión integral de los recursos naturales y del medio ambiente, y por ende de los programas de gestión integral de recolección y disposición final de residuos sólidos PGIRS que incluyen procesos de contratación¹⁴ hoy cuestionados tanto en el caso Gustavo Petro como en el caso de Rodolfo Hernández¹⁵, por direccionamiento en la contratación a un único oferente, cuyas investigaciones penales todavía están en curso, ya que la Corte IDH se dedicó a un aspecto estrictamente formal y literal¹⁶ sin permitirse una interpretación sistemática, teleológica, evolutiva, de proporcionalidad y ponderación del artículo 23.2 de la Convención sobre restricciones legítimas de derechos políticos para disciplinar su actuar por fuera del juez penal en temas ambientales siempre que se respeten las garantías inherentes al debido proceso.

Así las cosas, lo que se ha establecido por la Corte IDH es un nuevo estándar convencional de protección a funcionarios de elección popular en el control disciplinario colombiano, sin la fundamentación que exige ordenar sustituir elementos pilares de una Constitución de un Estado. Además, la Corte IDH deja trazada la línea de como manejará los asuntos en próximos pronunciamientos que no tienen que ver con masacres o graves violaciones sistemáticas a derechos humanos y sentó como precedente para los Estados miembros de la OEA que celebraron la Convención, que un procedimiento de expedición, comunicación e implementación de un acto administrativo sancionatorio relacionado con derechos políticos, puede ser objeto de revisión en el sistema interamericano¹⁷.

¹Gustavo Francisco Petro Urrego presentó Petición de “Denuncia contra el Estado colombiano por hechos de persecución y violación de derechos políticos de Alcalde Mayor de Bogotá” ante la CIDH el 28 de octubre de 2013.

²FUEEn la Sentencia de la Corte IDH se negó que sea víctima de una persecución política vía procesos administrativos del Estado.NTE

³El Estado en el proceso hizo referencia a tres procesos administrativos contra la víctima respecto de actos relacionados con la adopción del esquema público de recolección de basura de la ciudad de Bogotá: a) proceso disciplinario adelantado por la Procuraduría General de la Nación respecto de actos relacionados con la adopción del esquema público de recolección de basura en la ciudad de Bogotá; b) proceso administrativo adelantado por la Superintendencia de Industria y Comercio por la realización de prácticas comerciales restrictivas de la libre competencia en el mercado de prestación de servicios de aseo en Bogotá; c) proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría de Bogotá en relación con el detrimento patrimonial causado al Distrito Capital por la adopción del esquema público de recolección de basuras

⁴La Corte decidió (i) sobre las sanciones de destitución e inhabilitación impuestas al Petro por la Procuraduría General de la Nación como constituyentes de una violación a sus derechos políticos consagrados en el artículo 23 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2 del mismo instrumento, (ii) la vigencia y alcance de dichas sanciones, (iii) la convencionalidad de las normas que facultaron su imposición, (iv) al igual que el riesgo que el artículo 5 de la Ley 1864 de 2017 representaría para el goce de los derechos políticos una afectación moral, y (v) la angustia y temor que habría experimentado el señor Petro como resultado de las sanciones que le fueron aplicadas como constituyente de violaciones a su derecho a la integridad personal

⁵La Corte IDH al restringir la facultad de inhabilitar y destituir a funcionarios de elección popular no puede pretender que sea una simpe adecuación de normas legales ordinarias porque dicha facultad esta en la Ley y no en la Constitución

⁶La defensa de que es un elemento estructural del modelo de Estado escogido en la Constitución se surtirá en el control constitucional respectivo a cada reforma que se pretenda realizar para cumplir con la adecuación ordenada, sin embargo, aquí se presume que dicha facultad fue institucionalizada como parte de todo andamiaje con las demás instituciones estatales

⁷El Consejo de Estado en múltiples sentencias ha defendido el control disciplinario a funcionarios de elección popular, incluso respecto a la Sentencia que anulo las resoluciones sancionatorias contra Petro que interpretó falta de competencia del ente que impuso la sanción, posteriormente entregó una interpretación de dicha consideración, manteniendo la competencia de destituir, suspender e inhabilitar a servidores públicos de elección popular. Al respecto puede verse entre otras decisiones los radicados 11001-03-25-000-2012-00560-000(2128-12) Y 68001-23-33-000-2018-01017(AC)

⁸La decisión de la Corte IDH controvierte múltiples decisiones de la Corte Constitucional incluso la C-101/18 que examinó el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías respecto a los alcances del artículo 23.2 de la Convención Americana

⁹Petro como senador voto a favor de la Ley 734 de 2002 y del nuevo código disciplinario Ley 1952 de 2019, además que ha actuado como quejoso en denuncias disciplinarias contra funcionarios de elección popular

¹⁰No sólo se trataría del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución, el artículo 266 de la Ley 5 de 1992, artículo 77 de la Ley 1480 de 2011, artículos 3 y 10 de la Ley 1828 de 2017, junto a sentencias como de la Corte Constitucional como la C-025-93, C-417-93, C-653-2001, C-996-2001, C-233-03, C-482-08, C-899-11, C-086-19, C-111-19, T-433-19 sino de todas las disposiciones constitucionales y legales que desarrollaron la estructura del Estado basada en controles fuertes

¹¹La Corte IDH a pesar de lo grueso de su decisión incluso no incluyó de oficio para mejor proveer los documentos presentados por el Estado con sus alegatos finales escritos, incluso los inadmitió por presentación extemporánea por no ajustar a una causal de justificación previstas en el Reglamento y por no haberse solicitado subsidiariamente tenerse como prueba para mejor resolver

¹²Respecto a la doble dimensión del deber de adecuación se cita el Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de mayo de 1999. Serie C No. 52, párr. 207 y el Caso Gorigoitía Vs. Argentina, supra, párr. 55

¹³Este argumento la Corte IDH lo incluye desde la base del precedente del caso López Mendoza Vs. Venezuela donde se pronunció sobre el alcance de las restricciones que impone el artículo 23.2 respecto de la inhabilitación del señor Leopoldo López Mendoza por parte del Contralor General de la República, mediante la cual le fue prohibida su participación en las elecciones regionales del año 2008 en Venezuela

¹⁴Desde septiembre de 2011 se declaró urgencia manifiesta en Bogotá para la prestación del servicio público de aseo, por lo que se celebraron contratos con empresas privadas para dar continuidad a la prestación del servicio por un término de seis meses, sin embargo con la Sentencia T-724/03, el Auto 268/1046 y el Auto 275/11 de la Corte Constitucional se dejó sin efecto la licitación pública No. 001 de 2011 y todos los actos administrativos subsecuentes, ordenando la formalización y regularización de la población de recicladores. Puntuales. Petro como acalde fue investigado por la Procuraduría por los hechos posteriores que daban solución a la emergencia respecto a (i) participar en la etapa precontractual de los contratos (017/09/12 y 809/12/12) al ordenar que sea sólo con entidades públicas del Distrito y excluir las privadas y otras, y sin considerar si tenían la experiencia y capacidad requerida en detrimento del patrimonio público y desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y la ley, (ii) la expedición del Decreto 564 de 10 de diciembre de 2012 que adopta un esquema de prestación del servicio de aseo contrario al orden legal y (iii) la emisión del Decreto 570 de 14 de diciembre de 2012 que autorizó el uso de vehículos tipo volquetas violando disposiciones constitucionales y legales referentes a la protección del medio ambiente y propiciando riesgos graves para la salud y medio ambiente.

¹⁵La Unidad de Información y Análisis Financiero UIAF del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Comité de Coordinación y Seguimiento de la Procuraduría General de la Nación al Convenio de Cooperación Interinstitucional en casos de lavado de activos, revisa el proceso precontractual de suministro de tecnología de residuos sólidos EMAB B/manga para que conforme a sus objetivos se determine si quejas contra del señor Florín Volcinschi socio de la Unión Temporal (UT) Vitalogic RSU con antecedentes y caso de extracción por el Gobierno Rumano según radicado 37311 de la CSJ, fueron un riesgo para el patrimonio público o si el municipio o la EMAB estuvo en riesgo e inmerso en posibles operaciones irregulares de lavado de activos en monto de 250 millones de dólares

¹⁶Incluye en la afirmación de este argumento lo expuesto como perito por Roberto Gargarella.

¹⁷Las decisiones internacionales que revisan el control interno de los organismos de control se ve en diferentes escenarios siendo el arbitraje uno de ellos, en 2019 un Laudo Arbitral internacional declaró que el Estado Colombiano incumplió su obligación convencional con Suiza de trato justo y equitativo a la empresa Glencore-Prodeco por Acto sancionatorio de la Contraloría